LICITAÇÃO FRAUDULENTA - PORTA PARA ROUBAR DINHEIRO PÚBLICO E SAQUEAR O ERÁRIO.

INDÚSTRIA DAS LICITAÇÕES - Por onde entra a corrupção. Na última década, licitações frequentaram como nunca o repertório nacional de escândalos de corrupção. Marta Sfredo, Zero Hora, 21/11/2010

Diante de um momento que promete uma lufada inédita de investimento público, soprada pelos PAC 1 e 2, obras da Copa de 2014 e da Olimpíada de 2016, não há contribuinte imune a calafrios frente ao risco de que pela porta aberta para grandes projetos se infiltrem novos desvios.

– Existe uma indústria ilícita de licitações, formada por agentes privados e pessoas infiltradas na administração pública – diagnostica o promotor de Justiça, Affonso Ghizzo Neto, de Santa Catarina.

Especialistas expõem as causas dessa cena constrangedora com quadros que vão da formação histórico-cultural do país até a inadequada formação dos servidores responsáveis pelo controle de compras e obras no poder público. Apontam ainda brechas na lei, má aplicação das regras e deficiências nos projetos. Antônio Carlos Cintra do Amaral, especialista em Direito Administrativo e Econômico, participou da elaboração das primeiras regras para estatais, nos anos 70. Do alto de sua experiência, recomenda modernização:

– É necessária uma revisão da Lei das Licitações. A realidade muda e a lei está ficando velha. Mas de nada adianta alterar as regras sem aperfeiçoar a elaboração de projetos de engenharia, os termos de referência de serviços e de especificações do material ou equipamento a adquirir.

É o que se tenta fazer no Congresso nos últimos quatro anos. Uma proposta do Executivo deu origem ao projeto de lei 32/2006. Foi aprovado na Câmara e na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado, mas ainda precisa passar pelo plenário. Retomar a tramitação é tarefa “prioritária”, conforme a secretária de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Glória Guimarães:

– A lei precisa ser aprimorada para atender às demandas dos novos tempos e acompanhar os processos tecnológicos.

No limiar de uma nova administração, por mais continuidade que represente, as mudanças que preveem a extensão da modalidade de pregão para licitar obras – não apenas compras de produtos e serviços básicos – acendem uma polêmica difícil de administrar.

Critério do preço é questionado

Autor do livro Questões Relevantes nas Licitações Públicas, o advogado Airton Rocha Nóbrega considera o problema ainda mais relevante no Brasil devido à estrutura dos gastos públicos:

– Quase todo o orçamento que não é usado com pessoal é gasto com licitações. É uma grande quantidade de recursos para entregar a servidores que, apesar de esforçados, não têm acesso à ferramenta necessária, o conhecimento.

Dentre as regras da Lei das Licitações, a que mais incendeia a discussão é a que prevê o critério de menor preço para definição do vencedor. Eduardo Lafraia, ex-presidente do Instituto de Engenharia de São Paulo, é um combativo adversário:

– O que deveria interessar é o menor preço no fim da obra, não na licitação. Não adianta oferecer um preço teoricamente baixo e depois acrescentar o custo da obra parada, o custo financeiro do prazo que em vez de ser 12 meses vira 36 meses. É um sistema usado pelas empresas piores. Comem o filé mignon e deixam o osso para o governo resolver.

Pactos para evitar ofertas de suborno

Lançado no início deste ano, o Movimento Anticorrupção já reúne 39 entidades de profissionais e empresas envolvidas em obras públicas. Coordenador da iniciativa, Marcos Túlio de Melo, presidente do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea), afirma que o objetivo é firmar pactos de integridade, em que os envolvidos se comprometem a não oferecer nem aceitar suborno:

– Vamos partir de um acordo setorial com o governo que resgate a cultura técnica, de que a licitação só pode ser feita a partir do projeto executivo completo e evoluir para que a articulação dê efetividade e seja percebida pela sociedade.

Inspirado em movimentos internacionais, o dirigente aponta experiências como a da Colômbia, pioneira na adoção de pactos de integridade na América Latina, como exemplo a ser seguido.

– Estamos passando por um processo que pode ser lento, doloroso, mas a aprovação da Lei da Ficha Limpa, mesmo com seus limites, mostra que sociedade brasileira está mais exigente – diz Melo.

Observatórios do destino de recursos públicos, como a ONG Contas Abertas, também dirigem o radar para a movimentação de recursos nos contratos bilionários da retomada de portentosas obras públicas, grandes eventos esportivos e até a exploração do pré-sal.

– É bom lembrar que as obras dos Jogos Panamericanos eram estimadas em R$ 300 milhões, e acabaram custando quase 10 vezes mais – avalia Gil Castello Branco, economista da ONG Contas Abertas.

O difícil esforço de punir

Alan de Oliveira Lopes é engenheiro civil de formação e trabalha na Polícia Federal fazendo uma espécie de autópsia da corrupção. Quando o crime já foi cometido, ele é um dos especialistas chamados a fazer o laudo para encaminhar aos delegados da PF, que vão enquadrar os envolvidos.

Lopes se deu conta de que, no Brasil, não há uma legislação específica para definir crimes relacionados ao desvio de dinheiro público. Nas outras delegacias especializadas da PF – entorpecentes, crimes ambientais e financeiros –, havia legislação específica para cada tipo de delito. Além disso, o servidor constatou que as penas previstas para os ilícitos em obras públicas são pequenas e, além disso, o prazo para assegurar punição é curto.

– A polícia tem um gasto enorme e, quando chega ao fim, o crime prescreve.

Lopes resolveu propor um anteprojeto de lei. Depois de muita mobilização, conseguiu com que o deputado Carlos Mota (PSB-MG) apresentasse a proposta, que virou o projeto de lei 6.732/2006.

– Foram feitos dois substitutivos, porque o texto não agradava a todo mundo. Isso foi abrandando um pouco o texto. Mas aí veio a tragédia. Nem o deputado que havia apresentado o projeto nem o relator conseguiram se reeleger – relata Lopes.

O que consola Lopes é que o projeto não morreu, ainda está lá, só esperando um empurrão:

– Eu queria que fosse um projeto puro, mas é melhor ter uma lei mais ou menos boa do que nenhuma.

Os ganhos que vêm do pregão

Foi pelas mãos de Rubens Portugal Bacellar, paranaense de Curitiba radicado em Brasília há mais de duas décadas, que estreou o sistema de pregão no Brasil. Hoje, ele preside a Ordem dos Pregoeiros do Brasil e calcula que as disputas presenciais ou eletrônicas permitiram economia de bilhões de reais.

– No primeiro pregão presencial que fizemos, de serviços de vigilância na Anatel, já pagamos 20% menos. Depois, no Ministério do Planejamento, para serviços de limpeza, economizamos R$ 1 milhão no primeiro contrato – relata.

Uma das primeiras iniciativas no pregão presencial, lembra Bacellar, foi o que se chama de inversão das fases do processo. Nas concorrências, o habitual é apresentar primeiro a habilitação, depois seguir para a disputa de preço. Além disso, na ordem original não há possibilidade de negociação com o vencedor para reduzir o preço.

– Com a inversão, a gente faz como a pessoa que pesquisa compras para sua casa. Vai às lojas, compara preços, depois volta na que gostou mais e diz ‘na loja tal, me ofereceram mais barato’. O ideal é comprar pelo melhor preço, não pelo menor. Pagar menos, dependendo da qualidade, não quer dizer que comprou bem – pondera.

Depois da experiência com os pregões presenciais – em que os concorrentes são reunidos no local –, Bacellar evoluiu para o eletrônico, o que permitiu abrir a disputa para todo o país. Os participantes acessam uma rede fechada, sem saber quem mais participa.

– É um sistema que dificulta muito os cartéis – afirma Bacellar.

Ele reconhece que a modalidade não é imune a fraudes. Os pregoeiros estão às voltas com programas-robôs criados para dar lances.

– É um privilégio iniciar algo que dá certo no Brasil. Por mais que ainda tenhamos problemas, nesses quase 12 anos já rendeu bilhões em economia.

Denúncias contra governo Collor deram origem à lei

Para compreender o alcance e os limites da atual Lei de Licitações, a 8.666/93, é fundamental entender o momento em que foi criada. Como lembra seu proponente, Luis Roberto Ponte, então deputado federal pelo Rio Grande do Sul, a iniciativa emergiu das denúncias de corrupção contra o governo Collor, em abril de 1991.

– Collor dirigia as licitações a três ou quatro empresas. Tudo começou num congresso da Câmara Brasileira da Indústria da Construção, da qual eu era presidente licenciado. Mandei uma carta denunciando os abusos que foi transformada no documento oficial do encontro e, a partir daí, se intensificou a mobilização – lembra Ponte.

Foi preciso haver o movimento dos caras-pintadas, o processo de impeachment e finalmente a renúncia do então presidente para criar condições de discutir no Congresso regras mais estritas de contratação pública.

Ponte relata pressões de corporações profissionais, interesses políticos, desconfiança e até mágoas – o então presidente, Itamar Franco, teria vetado o limite de exigência de capacitação técnico-operacional por ter, como engenheiro, enfrentado problemas nesse quesito. Segundo Ponte, o então colega de Câmara Fernando Henrique Cardoso ajudou a aprovar a lei, não sem antes vencer a dúvida se o proponente, um construtor, não era a “raposa no galinheiro”.

– A lei é perfeita? Não, ficou mutilada por vetos de Itamar. Pode ser melhorada? Sim, pode. Mas se cada um colocar o que acha que é melhoramento, pode resultar num pioramento – diz Ponte.

Procurador sugere controle constante

Na avaliação do procurador-geral do Ministério Público de Contas do Estado, Geraldo da Camino, a atual lei é “satisfatória”:

– O maior problema não é a má aplicação da lei, mas o uso abusivo da dispensa. Pior do que haver brechas, é não ter exigência legal de licitação.

Estudo do Banco Mundial concentrado no governo federal, no primeiro semestre de 2008, constatou que 84% da quantidade de processos de compra de produtos e serviços teve dispensa de licitação.

– A história do controle é a história da fuga do controle. O que resta é, a cada burla, reprimir, propor ao Legislativo que feche a porta. Não há fórmula mágica. Espero que a Operação Rodin (que apurou fraude no Detran) tenha fechado a porta para o mau uso do inciso 13 do artigo 24, que dispensa licitações na contratação de fundações de apoio ao ensino e à pesquisa.


MODALIDADES DE LICITAÇÕES

As licitações podem ser feitas por meio de diferentes modalidades – sistema de consulta aos participantes – e tipos – critérios que definem quem será o vencedor. Confira as normas básicas:

1. Carta-convite - Para compras e serviços de R$ 8 mil até R$ 80 mil e para obras e serviços de engenharia de R$ 15 mil até R$ 150 mil.

2. Tomada de Preço - Para compras e serviços acima de R$ 80 mil até R$ 650 mil e para obras e serviços de engenharia acima de R$ 150 mil até R$ 1,5 milhão.

3. Concorrência - Para compras e serviços acima de R$ 650 mil e para obras e serviços de engenharia acima de R$ 1,5 milhão.

4. Pregão - Sem limite de valores, só se destina à contratação de bens e serviços comuns – nas regras atuais, não se aplica à contratação de obras de engenharia, por exemplo. A disputa é feita em sessão pública, que pode ser presencial ou eletrônica.

TIPOS

1. Menor preço: vence o competidor que apresentar valor mais baixo. Em alguns casos, é definido um piso, chamado de “menor preço exequível”, abaixo do qual seria impossível cumprir o prometido.

2. Melhor técnica: em alguns casos, pode-se exigir parâmetros técnicos para determinar o vencedor.

3. Menor preço e melhor técnica: quando as duas variáveis são consideradas.

BRECHAS PARA A CORRUPÇÃO NAS LICITAÇÕES

BUROCRACIA - Airton Rocha Nóbrega, autor do livro Questões Relevantes nas Licitações
Públicas - "O problema não está na lei, mas na falta de qualificação de pessoal e no excesso de burocracia. Falta uma carreira de servidores preparados para gerenciar licitações a partir da preparação de projetos, que hoje são feitos de forma muito açodada e capenga, sem conhecimento específico. Não há gente preparada para fazer projeto básico, termo de referência, plano de trabalho, que são as etapas preliminares da licitação. Em cada segmento que vai contratar, precisa haver conhecimento específico, e o que temos são agentes administrativos com noções genéricas. O excesso de burocracia licitatória é um dos principais males. O processo se torna tão complexo que só empresas aparelhadas se tornam aptas a contratar serviço público, que termina criando embaraços à livre competição."

COMBINAÇÕES - Eduardo Saldanha, professor de Direito Internacional e sócio do escritório Moro Domingos Suss e Saldanha - "Para instituições internacionais, como Banco Mundial, a transparência dos processos licitatórios do Brasil tem sido alvo de críticas. O uso da internet ainda não está adequadamente regulado, o portal de transparência não é obrigatório. Um modelo bem visto é o da Nova Zelândia, completamente diferente do que existe no Brasil até pelo sistema de Direito existente. Na Nova Zelândia, todas as compras governamentais realizadas são publicadas na internet, em um portal ao qual todo o povo tem acesso. A grande regra é criar um sistema isonômico, divulgando todos os documentos relacionados. Para oferecer as mesmas condições de competição, é básico dar publicidade e garantir o maior controle público possível. No Brasil, até se evoluiu, em alguns casos, para o pregão eletrônico, mas o acesso é precário.

LEGISLAÇÃO - Aluizio de Ba rros Fagundes, presidente do Instituto de Engenharia de São Paulo - "A Lei 8.666 é complicadíssima. Segue muito o espírito brasileiro de proibir, não é proativa. Acaba traçando o próprio roteiro da fraude ao explicitar “não pode fazer isso, não pode aquilo”. Mostra o elenco das fraudes cabíveis. O pessoal mais espertalhão vai seguindo para poder burlar a licitação. Outro problema é a exigência de trabalhar com muitos atestados. As empresas de engenharia não são avaliadas só pelo valor econômico, mas pelo acervo técnico, que são os atestados registrados no Crea. O ideal seria haver uma espécie de certificação, prática que já existe, como no caso da Petrobras. É cabível uma revisão completa na lei, que contém hipocrisia, ao não permitir a escolha pela qualidade. A corrupção só atrapalha o empresário. É dinheiro sem contabilização que vai gerando um caixa fictício brutal.

OS SETE ERROS DAS LICITAÇÕES

1. Direcionamento - Editais muito detalhados podem representar escolha dirigida do vencedor. A exigência de determinadas características – porte e experiência anterior das empresas ou até a especificação de produtos – é uma forma de assegurar o resultado.

2. Superfaturamento - Há várias formas de induzir ao superfaturamento de obras públicas, que vão do exagero na previsão de quantidade ou de preço de materiais, até a superestimativa do custo do serviço envolvido.

3. Subfaturamento - Valores excessivamente abaixo da média do mercado podem indicar despesas futuras, que exigirão suplementação orçamentária, eventualmente negociada com parlamentares sobre os quais as empresas têm influência.

4. Ação entre amigos - Empresas de um determinado setor podem constituir um cartel
para fatiar contratos. Em combinação prévia, supostas concorrentes definem qual vencerá determinada etapa ou parte da concorrência.

5. Triangulação de empresas - Uma variação da divisão entre concorrentes, uma mesma empresa pode se apresentar de formas diferentes em uma mesma licitação. Pode ou não envolver laranjas ou fantasmas – pessoas que emprestam seus nomes para servir de fachada a negócios de terceiros.

6. Arranjo de contratos - Empresas com influência sobre determinados órgãos podem terminar abocanhando partes de contratos mesmo tendo perdido a concorrência. Isso ocorre com o desdobramento do objeto original da licitação.

7. Fraude na fiscalização - Já na fase de execução do contrato, uma oportunidade de desvio de dinheiro público ocorre no não cumprimento de exigências, tanto de especificação de produtos quanto de obras. Isso pode ser efetivado mediante fraude ou suborno durante a fiscalização.


COMENTÁRIO DO BENGOCHEA - O povo brasileiro que paga as mais altas taxas de impostos do mundo vem sendo saqueado pela bandidagem corrupta que age impunemente nos Poderes de Estado, amparada por interesses escusos e leis benevolentes, facilitada por instrumentos inoperantes e oportunizada por uma justiça morosa, tolerante e desacreditada.

Não existem instrumentos idôneos para fiscalizar "in loco" o trabalho efetivado, a qualidade do material empregado, o valor real dos recursos e o cumprimento total das regras estabelecidas. Há uma burocracia e influências externas que mascaram e impedem uma fiscalização de excelência, evitam a punição rigorosa dos corruptos e oportunistas e dificultam a devolução total dos recursos públicos roubados do povo.

Não existe um Departamento Fiscal e Tributário com poder de polícia, autonomia e independência para agir contra os saques ao dinheiro público cujo crime deveria ser considerado "hediondo" por ter origem nos impostos e finalidade social. Também não há varas judiciais para aplicar a lei de forma coativa neste tipo de crime. Falta também um setor de monitoramento das obras públicas capaz de comprovar o custo-benefício, o valor real, o material empregado e o interesse público das obras e serviços pagos pelo Estado. E principalmente, faltam leis rigorosas e penas altas para criminosos que desviam recursos públicos e saqueiam o erário. Há muitos interesses envolvidos, inclusive políticos.

Quando as leis propostas são alteradas por dispositivos que inibem a ação coativa e mascaram interesses para poder violar, criar brechas, propiciar divergências e criar várias interpretações jurídicas, é porque não há no Congresso e no Judiciário motivações para combater a corrupção.

Quanto à entrevista com Marcela Rozo, Especialista em licitações da secretaria internacional da Transparency International (TI), publicada em ZH junto a esta reportagem, não concordo que "para prevenir é preciso envolver a sociedade civil”, pois a sociedade civil paga altos tributos e salários privilegiados para a máquina estatal exercer o papel de criar as leis, executar estas leis e aplicá-las de forma coativa para zelar os recursos públicos e punir a bandidagem, impedindo a reincidência e garantindo serviços e obras de qualidade a esta mesma sociedade. A culpa é de um Estado falido, fraco, descompromissado e conivente. Mas, uma forte e ampla mobilização da sociedade pode servir para impor uma nova conduta mais proba e diligente do Estado.

Por este motivo defendo um PACTO FEDERATIVO CONTRA A CORRUPÇÃO em que os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário busquem harmonia e comprometimento mútuo necessários para criar, aprovar e aplicar leis rigorosas contra a corrupção, instituindo penas elevadas e processos policiais, judiciais e de fiscalização idôneos, integrados, blindados, céleres e presentes na prevenção e na detectação das ilicitudes.